Ordenanza para la preservación, conservación y protección de la biodiversidad del cantón Cuenca.

ORDENANZA PARA LA PRESERVACIÓN, CONSERVACIÓN Y PROTECCIÓN DE LA BIODIVERSIDAD EN EL CANTÓN CUENCA.

Exposición de Motivos.

La biodiversidad como uno de los elementos característicos del país, ha sido materia de regulación desde varios aspectos; sin embargo, la ratificación del Convenio sobre la Diversidad Biológica, ha sido el hito que ha desencadenado en la incorporación de la biodiversidad en distintos instrumentos del ordenamiento jurídico, comenzando con la Constitución de 1998, así como la promulgación de documentos como la Estrategia para el Desarrollo Forestal Sustentable (2000), la Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad (2001), la Estrategia Regional de Conservación y Uso Sostenible de los Humedales Altoandinos (2005).

Durante las dos últimas décadas el Ecuador ha sufrido cambios a nivel jurídico institucional, y los aspectos ambientales no han sido ajenos a estos cambios, tanto en el ámbito normativo como en la estructuración orgánica. En este sentido, la gestión de la biodiversidad, como uno de los componentes esenciales de la gestión ambiental, a nivel normativo ha evolucionado. En la organización del Estado el régimen descentralizado (niveles de gobierno local) han asumido un rol más protagónico de competencias en esta materia, a partir de la vigencia de la Constitución de 2008, a pesar de la concentración de competencias y funciones en la Autoridad Ambiental Nacional.

 En primera instancia, la Constitución (2008) prevé que el Estado central, tendrá la competencia exclusiva respecto de la biodiversidad (Art. 261., numeral 11), ello lo hace en razón de que la misma, ha sido considerada por “su trascendencia y magnitud, … decisiva influencia económica, social, política o ambiental …” (Art. 313), cómo un sector estratégico, misma que se deberá “administrar, regular, controlar y gestionar … de conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental, precaución, prevención y eficiencia. (Art. 313).

 Para preservar, conservar y proteger la biodiversidad, la Constitución de la República del Ecuador prevé un conjunto de principios ambientales que deberán ser observados y promovidos:

•   Modelo de desarrollo sustentable: equilibrio ambiental, respeto a la diversidad cultural, promoción de la regeneración natural de los ecosistemas, principio intergeneracional.
•   Aplicación de políticas de gestión ambiental transversales, aplicadas en todos los niveles de gobierno.
•   Participación activa: planificación, ejecución y control.
•   In dubio pro natura. (Art. 395)

 Estos principios se complementan con:

•   Prevención del daño ambiental, riesgos y desastres naturales.
•   Recuperación de los ecosistemas y recursos naturales, recuperando las funciones ecológicas de los ecosistemas.
•   Responsabilidad objetiva por daños.
•   Intangibilidad de las áreas naturales protegidas. (Art. 397).

Como parte de la biodiversidad, la Constitución contempla a los recursos naturales como “propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado…”, los cuales “... podrán ser explotados en estricto cumplimiento de los principios ambientales establecidos en la Constitución” (Art. 408).

El Código Orgánico de Ambiente (CODA), tiene por objeto garantizar a las personas a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como proteger los derechos de la naturaleza para la realización del buen vivir. Este instrumento, entre sus fines busca establecer, implementar e incentivar los mecanismos e instrumentos para la conservación, uso sostenible y restauración de los ecosistemas, biodiversidad y sus componentes, patrimonio genético, Patrimonio Forestal Nacional, servicios ambientales, zona marino costera y recursos naturales (Arts. 1 y 3.4).

El Código Orgánico de Ambiente CODA establece el régimen institucional, que incluye las autoridades a diferentes niveles de gobierno, así como los instrumentos de gestión. En este régimen se reconoce el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental (SNDGA) para la integración y articulación de organismos y entidades del Estado con competencia ambiental.

Respecto a los organismos estatales del régimen institucional que ejercen competencias en materia ambiental, el Código Orgánico de Ambiente CODA comienza reconociendo a la Autoridad Ambiental Nacional (AAN) como el ente que ejerce las competencias de rectoría, planificación, regulación, control, gestión y coordinación del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental.

La biodiversidad está regulada en el Código Orgánico de Ambiente CODA en el Libro II Patrimonio Natural, y se la concibe como un recurso estratégico del Estado que deberá incluirse en la planificación territorial nacional y de los gobiernos autónomos descentralizados como un elemento esencial para garantizar un desarrollo equitativo, solidario y con responsabilidad intergeneracional en los territorios. El primer objetivo del Estado en materia de biodiversidad es la conservación y uso sostenible de la biodiversidad; así también el Estado busca mantener la estructura, composición y funcionamiento de los ecosistemas, garantizando su capacidad de resiliencia y la posibilidad de generar bienes y servicios ambientales. En el régimen de competencias ambientales en los diferentes instrumentos jurídicos, es la AAN el órgano rector y que tiene incidencia y protagonismo en todos los aspectos relacionados a la gestión ambiental, incluyendo la biodiversidad; correspondiendo a los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales el cumplimiento de los diferentes parámetros contemplados en el ordenamiento jurídico.

Dentro de los objetivos del estado en materia de biodiversidad está la incorporación en todos los niveles de gobierno criterios de sostenibilidad del patrimonio natural en la planificación y ejecución en los planes de ordenamiento territorial, en los planes de uso del suelo y en los modelos de desarrollo.

Régimen de competencias para la gestión de la biodiversidad y rol de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales:

Con la vigencia de la Constitución de 2008 se pone en marcha el modelo de organización territorial descentralizada, la cual tiene por finalidad promover el desarrollo equitativo, solidario y sustentable del territorio. Este modelo implica la asignación de competencias exclusivas y concurrentes entre los diferentes niveles de organización territorial en diferentes áreas, siendo una de ellas la gestión ambiental.

La Constitución de la República del Ecuador, no prevé de manera expresa la gestión de la biodiversidad por parte de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, sin embargo, es innegable que las competencias ambientales, así como, el ejercicio integral de la tutela estatal sobre el ambiente y su preservación, así como la defensoría del ambiente y la naturaleza (Art. 399), corresponden a todos los niveles de gobierno, a los ciudadanos, comunas, pueblos y nacionalidades.

El Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD), es el instrumento jurídico a través del cual se: “establece la organización político-administrativa del Estado ecuatoriano en el territorio: el régimen de los diferentes niveles de gobiernos autónomos descentralizados y los regímenes especiales, con el fin de garantizar su autonomía política, administrativa y financiera. Además, desarrolla un modelo de descentralización obligatoria y progresiva a través del sistema nacional de competencias, la institucionalidad responsable de su administración, las fuentes de financiamiento y la definición de políticas y mecanismos para compensar los desequilibrios en el desarrollo territorial.” (Art. 1)

En este marco, el COOTAD establece las competencias exclusivas y concurrentes de cada uno de los niveles del gobierno, dentro de los cuales, se prevé a los GAD Municipales como “personas jurídicas de derecho público, con autonomía política, administrativa y financiera.” (art. 53), tiene como funciones:

 “... a) Promover el desarrollo sustentable de su circunscripción territorial cantonal, para garantizar la realización del buen vivir a través de la implementación de políticas públicas cantonales, en el marco de sus competencias constitucionales y legales;

c) Establecer el régimen de uso del suelo y urbanístico, para lo cual determinará las condiciones de urbanización, parcelación, lotización, división o cualquier otra forma de fraccionamiento de conformidad con la planificación cantonal, asegurando porcentajes para zonas verdes y áreas comunales;

e) Elaborar y ejecutar el plan cantonal de desarrollo, el de ordenamiento territorial y las políticas públicas en el ámbito de sus competencias y en su circunscripción territorial, de manera coordinada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, y realizar en forma permanente, el seguimiento y rendición de cuentas sobre el cumplimiento de las metas establecidas;

k) Regular, prevenir y controlar la contaminación ambiental en el territorio cantonal de manera articulada con las políticas ambientales nacionales;…” (Art. 54)

 En complemento a ello, también dispone las competencias exclusivas entre las que se encuentran:

 “a) Planificar, junto con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad, el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural, en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la diversidad;

b) Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón;

h) Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del cantón y construir los espacios públicos para estos fines;

j) Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley;

m) Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de incendios; y,…”

Sí bien la preservación y protección de la biodiversidad no está contemplada como una competencia exclusiva de los gobiernos municipales, su esencia demanda una actuación coordinada y articulada entre los diferentes niveles de gobierno para garantizar las disposiciones constitucionales referentes a la conservación de la biodiversidad, tal como lo prevé el Art. 136 al referirse que: “ …el ejercicio de la tutela estatal sobre el ambiente y la corresponsabilidad de la ciudadanía en su preservación, se articulará a través de un sistema nacional descentralizado de gestión ambiental, que tendrá a su cargo la defensoría del ambiente y la naturaleza a través de la gestión concurrente y subsidiaria de las competencias de este sector, con sujeción a las políticas, regulaciones técnicas y control de la autoridad ambiental nacional, de conformidad con lo dispuesto en la ley…” (Art. 136).

Acción local para enfrentar las problemáticas globales ambientales:

Los problemas ambientales como el cambio climático, la pérdida de biodiversidad, la disminución de las fuentes hídricas, la erosión de los suelos y la pérdida de ecosistemas, cada vez, van tomando más relevancia, tanto a nivel global como local. Esta situación, que involucra a todas las esferas, incluyendo el ámbito público, ha generado que, en las ciudades y sus gobiernos locales, se tenga que tomar acciones urgentes, emergiendo enfoques como el de las BiodiverCiudades, cuya visión es que las ciudades son sistemas vivos donde los aspectos ecológicos, sociales y económicos están en armonía.

Los asuntos ambientales son complejos, sistémicos, dinámicos y multidisciplinarios por su interconexión con todos los aspectos de los sistemas socioecológicos, razón por la cual, las respuestas que se generan sobre ellos, tienen que partir de estas condiciones.

En la Agenda 2030, se establecen los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) y sus metas, con un enfoque integral y en los que su interrelación es evidente, teniendo las ciudades un rol esencial para su consecución, lo que es reconocido en la Nueva Agenda Urbana 2030 al señalar como uno de sus principios garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, protegiendo los ecosistemas y la diversidad biológica. El impacto de las ciudades en la naturaleza está justamente vinculado a la pérdida de hábitats naturales, y por consiguiente a la pérdida de biodiversidad. Es por eso que no solo se necesita que las ciudades sean más sostenibles y resilientes, sino que contribuyan de manera positiva en la conservación y restauración de la biodiversidad. Esta tarea se vuelve aún más importante en países como Ecuador, reconocidos por su biodiversidad, para ello los gobiernos locales pueden actuar conforme su marco institucional.

Situación de la biodiversidad en el cantón Cuenca:

El cantón Cuenca debido a su morfología posee un amplio rango altitudinal que va desde los 20 m.s.n.m. en las áreas de Chaucha y Molleturo hasta las zonas más altas con 4.500 m.s.n.m. en el Parque Nacional Cajas; variación geográfica que le permite albergar una gran variedad de especies y ecosistemas, siendo esta una de las razones por las cuales sus territorios son considerados núcleo de la Reserva de la Biosfera Macizo del Cajas. [i]

El patrimonio natural de Cuenca se encuentra conformado por sus áreas protegidas, ecosistemas naturales, biodiversidad y sus reconocimientos internacionales; elementos que le dan al 74, 21% de la totalidad del territorio una vocación de conservación, donde además se incluyen elementos de riesgo y corredores verdes dentro zonas urbanas. Esta característica viene dada principalmente por la proporción y distribución de sus áreas naturales, donde las zonas de páramo y de bosque natural predominan ocupando el 57,08% de la superficie cantonal. [i]

Las investigaciones existentes estiman que la biodiversidad de flora en el cantón puede variar de 2.000 a 2.500 especies, de las cuales 81 están catalogadas como endémicas, 1.850 como nativas y 100 introducidas aproximadamente. De todas las especies del cantón 751 se les da algún tipo de uso; su importancia ha permitido generar un amplio conocimiento en temas relacionados a usos medicinales, protección de fuentes hídricas, así como el monitoreo y la biorremediación. [i]

Por otra parte, la fauna encuentra su diversidad en la variación geográfica, los 15 tipos de ecosistemas existentes son refugio de 575 especies distribuidas entre aves, mamíferos, anfibios, reptiles y peces; que cumplen roles importantes dentro de la cadena trófica como polinizadores, reguladores e indicadores ambientales, siendo este último vital para el monitoreo de la calidad de los ecosistemas debido a la sensibilidad de las especies endémicas ante cambios o alteraciones bruscas en el ambiente y posibles efectos del cambio climático. [i]

Estos datos demuestran la riqueza del cantón, sin embargo, la biodiversidad en Cuenca por percepción y vulnerabilidad se ve afectada principalmente por los cambios de uso de suelo y el avance de la mancha urbanística dispersa sobre el suelo rural productivo, que se expande hasta las zonas de protección natural que albergan la mayor parte de flora y fauna silvestre. [i]

La presión ejercida sobre los ecosistemas viene dada principalmente por el crecimiento poblacional, según proyecciones realizadas por el Instituto Ecuatoriano de Estadísticas y Censos (INEC) se estima una variación en cuanto a su distribución, aumentando la ocupación en suelo rural al 36.84% hasta el año 2030. A medida que la población aumenta, el consumo y la demanda de energía lo hace también, debido a nuevas necesidades que surgen para mantener el nivel de vida adquirido por la sociedad actual; situación que pone en descubierto el potencial peligro al que se enfrentarán las zonas de transición y los bosques que se encuentran alrededor de la ciudad.

El conflicto biodiversidad-humano es un escenario frecuente que viene dado principalmente por el tráfico de especies, hecho representado por los 301 individuos de fauna silvestre y los miles de ejemplares de flora entre orquídeas, musgos y palma de cera, que han sido decomisados por las autoridades entre el 2014 y 2019 [i]; situación preocupante por su libre comercialización en los mercados, la saturación de los centros de tenencia de vida silvestre y la falta de control de actividades en áreas protegidas.

Según varios estudios, Cuenca viene arrastrando un déficit ambiental desde el año 2013, donde la demanda de recursos (1,52 ha/habitante/año) superaba la capacidad del territorio para satisfacerlas (0,64 ha/habitante/año) generando un índice negativo de -0,88 ha/habitante/año [ii], ahora en referencia al escenario actual la realidad seguramente viene agravada y acumulada por el desarrollo de las actividades productivas y el crecimiento poblacional; escenario reflejado en los efectos del cambio climático, la deforestación, los incendios forestales, la introducción de especies exóticas y los conflictos por incompatibilidad de la agroproducción en áreas protegidas.

En la actualización al PDOT 2022 del cantón Cuenca se menciona que aproximadamente el 34% del territorio tiene incompatibilidades de usos de suelo, con la presencia de actividades en fuertes pendientes expuestas a zonas de riesgo y erosión, asimismo, en el 17% del territorio se desarrollan actividades agropecuarias en zonas con vocación de conservación y zonas de recarga hídrica; condición agravada por alta susceptibilidad de la zona a los incendios forestales, que según el Servicio Nacional de Gestión de Riesgos y Emergencias (SNGRE) en el 2022 han destruido 1.085 ha de vegetación.

Otro problema que ha generado graves afecciones a los ecosistemas naturales es la introducción de especies exóticas, considerando a los perros ferales como la principal especie invasora por su amplia distribución en los ambientes naturales; siendo estos un importante factor de riesgo para las poblaciones de aves, mamíferos y reptiles, debido a su comportamiento modificado que los convierte en hábiles competidores, causando hibridación, depredación y competencia en especies nativas. Según las evidencias que ha recolectado la Comisión de Gestión Ambiental desde el año 2013, se puede comprobar la presencia de estos animales y el daño que causan a los elementos de la biodiversidad, así como a los animales de producción y al propio ser humano.

Bajo este mismo concepto de conservación, se debe considerar a los ecosistemas urbanos; ya que estos al igual que los suelos rurales se encuentran conformados por espacios naturales, dentro de una infraestructura verde representada por el arbolado urbano, árboles patrimoniales, parques, cinturones verdes, orillas de los ríos y áreas verdes en general; elementos que a su vez albergan fauna silvestre urbana detallada en diversos estudios a nivel local. La problemática en torno a este tema al igual que en otros aspectos gira en torno a la pérdida de hábitats naturales, la introducción de especies invasoras y la contaminación ambiental; escenarios derivados de la falta de herramientas para ejercer su control por parte de la Autoridad Ambiental Cantonal.

Dentro de este contexto, los problemas relacionados a la pérdida de biodiversidad y la producción de servicios ambientales deben ser tratados desde la gestión misma, con herramientas que permitan priorizar planes, programas y proyectos que garanticen el equilibrio ambiental sostenible para una correcta convivencia en todos los ambientes.

Los esfuerzos de la gestión ambiental actual se encuentran limitados por la falta de normativa específica que apoye el control de ciertas actividades que provocan daño al ambiente, gran parte de las denuncias receptadas por la Autoridad Ambiental Cantonal no superan la barrera de la atención hacia la parte sancionatoria, recurriendo a la búsqueda de instrumentos de aplicación en normativa supletoria.

El presente documento se enmarca, en la obligación que establece la Constitución de la República del Ecuador de que todo órgano con potestad normativa, en este caso el Concejo Municipal, adecúe formal y materialmente, las normas jurídicas a la Carta Magna.